关保英

• 1:上海政法学院

摘要(Abstract)：

行政编制法及其体系中缺失制裁条款是我国行政机构膨胀的原因之一,制裁条款的缺失也使得违法编制或瑕疵编制无法追究法律责任,这为我国在依法治国大背景下进行行政机构改革增加了难度。新时代行政法治建构中行政控制日益明晰、行政机构日益紧缩、行政机构设置日益严肃,都说明行政编制法设置制裁条款势在必行。它可以使行政编制法典则化、行政编制法周延化、行政编制法操作化、行政编制法实效化。行政编制法设置制裁条款既要和依法治国的大背景予以契合,又要和政府职能转变相契合,同时还必须考虑我国行政法治体系的现状。就目前我国法治国家建设的状况来看,可选择下列立法进路:统一立法的进路、回归立法权的进路、提升法位的立法进路、编制纠错的立法进路。

关键词(KeyWords)： 行政编制法;制裁条款;模式选择;立法进路

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 教育部重大攻关项目“新时期改革与法治实证关系研究”(项目编号:17JZD004);; “上海市高原学科(行政法)”“中央财政支持地方高校建设专项(行政法)”资助项目

作者(Author): 关保英

DOI: 10.13658/j.cnki.sar.2019.01.023

参考文献(References)：

• (1)例如,2002年卫生部发布了《卫生部机构编制管理规定》,2001年国家药品管理局人事部发布了《关于省以下药品监督管理机构编制和人员管理问题的通知》,2001年国务院办公厅发布了《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》,《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》,1985年财政部劳动人事部和民政部发布了《关于军队离休、退休干部管理机构的设置、人员编制的通知》等。
• (1)关于法律的规范体系,《决定》提出了下列内容,一是健全宪法实施和监督制度,二是完善立法体制,三是深入推进科学立法、民主立法,四是加强重点领域立法。
• (2)机构改革是行政法治问题,具有非常强的科学性,通常情况下机构改革的主要原因在于已经设立的行政机构不能够对应其所调控的行政事态。所以法治发达国家在机构改革中首先要对行政目标进行重新分解和确认。根据行政目标废止旧的机构,设立新的机构,改造不合理的机构。这种改革方式能够使改革维持较长的时间。纵观我国行政机构改革很少从科学上进行目标分解与综合,所以才导致每一次改革只能维持较短的时间,这也是造成国务院在较短时间内有近三十多次改革的原因。
• (3)例如,2015年国务院《政府工作报告》就规定:“提供基本公共服务尽可能采用购买服务方式,第三方可提供的事务性管理服务交给市场或社会去办。扎实开展政府协商,积极推进决策科学化、民主化,重视发挥智库作用……”这实质上牵扯到了政府职能的调整问题。
• (4)中华人民共和国成立初期我国公职人员与公众的比例为1∶600,到了2012年这比例变成了1∶34。这个比例关系的变化,生动地表明了我国行政机构日益膨胀这个事实。如果不进行有效的控制,恐怕行政机构还会进一步膨胀。
• (1)参见《中国大百科全书(法学卷)》,中国大百科全书出版社1984年版,第79页。
• (2)例如《人民警察法》《公安机关组织管理条例》《城市居民委员会组织法》等。
• (1)应松年、薛刚凌:《行政组织法研究》,法律出版社2002年版,第8-9页。
• (2)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第9条规定:“设立国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的方案,应当包括下列事项:(一)设立机构的必要性和可行性;(二)机构的类型、名称和职能;(三)司级内设机构的名称和职能;(四)与业务相近的国务院行政机构职能的划分;(五)机构的编制。撤销或者合并前款所列机构的方案,应当包括下列事项:(一)撤销或者合并的理由;(二)撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况;(三)撤销或者合并机构后编制的调整和人员的分流。”
• (3)《国务院行政机构设置和编制管理条例》第15条规定:“增设国务院行政机构的司级内设机构的方案,应当包括下列事项:(一)增设机构的必要性;(二)增设机构的名称和职能;(三)与业务相近的司级内设机构职能的划分。撤销或者合并前款所列机构的方案,应当包括下列事项:(一)撤销或者合并机构的理由;(二)撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况;(三)撤销或者合并机构后编制的调整。”
• (4)《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第8条规定:“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础,综合设置,做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致,决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要,适时调整。但是,在一届政府任期内,地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。”
• (1)《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第26条规定:“有下列行为之一的,由机构编制管理机关给予通报批评,并责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:(一)擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的;(二)擅自改变行政机构职责的;(三)擅自增加编制或者改变编制使用范围的;(四)超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的;(五)擅自超职数、超规格配备领导成员的;(六)违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的;(七)违反规定审批机构、编制的;(八)违反机构编制管理规定的其他行为。”
• (2)行政问责在我国行政法治实践中已经成为一个普遍适用的制度,诸多行政主体或者行政公职人员因不当行政而被问责,但就目前行政问责的制度设计来看,似乎将问责主要建构于行政执法环节,这是不够周延的。
• (1)关保英:《行政法学》(下册),法律出版社2013年版,第507页。
• (2)《国务院组织法》第9条规定:“国务院各部设部长1人,副部长2~4人;各委设主任1人,副主任2~4人。”这是一个较为典型的编制条款。
• (3)《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》第6条规定:“行政执法证和行政执法监督证的管理工作,实行统一管理,分级、分部门负责的原则。县级以上人民政府统一领导所属工作部门和下级人民政府的行政执法证和行政执法监督证的管理工作。具体工作由政府法制机构负责。县级以上人民政府工作部门应当做好本部门、本系统行政执法证的日常管理工作。”
• (4)《世界各国法律大典》编译委员会主持编译:《美国法典》(宪法行政法卷),中国社会科学出版社1993年版,第257页。
• (1)《中国地方政府机构改革》编辑组编:《中国地方政府机构改革》,新华出版社1995年版,第554页。
• (2)陈新民:《中国行政法学原理》,中国政法大学出版社2002年版,第45-46页。
• (1)关保英:《行政法教科书之总论行政法》,中国政法大学出版社2009年版,第300页。
• (1)关保英:《行政法学》(下册),第401页。
• (1)早在十五大报告中,党中央就提出了依法治国的关键是依法行政。这个论断是非常正确的,因为法治国家的建设主要是对相关的国家权力进行约束和规范,而不是对社会公众的约束和规范。
• (2)行政六法是我国学者对《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的称谓。其实在行政六法之外还有《国务院组织法》《地方政府组织法》《立法法》《行政监察法》等重要的行政法典。
• (3)《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》实质上都是行政程序法的范畴,它所涉及的内容是有关的行政程序。每一个法典都针对一个特定的具体行政行为,这样的立法有较强的针对性,在立法成本上也是相对较低的,但使大量行政行为游离于程序规则之外。
• (4)就目前来讲,专门由全国人民代表大会及其常务委员会制定的行政编制法典尚未有一部,上面我们提到的《国务院行政机构设置和编制管理条例》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》都是由国务院制定的,而其余的行政编制典则主要是由人事部制定的。
• (1)杨海坤、关保英:《行政法服务论的逻辑结构》,中国人民大学出版社2002年版,第131页。
• (2)马克斯·韦伯:《经济与社会》,林荣远译,商务印书馆1997年版,第248页。